Procedimiento administrativo sancionador y estado de emergencia en el Perú: rápidas reflexiones a propósito del Decreto Legislativo 1458

Es difícil poner en duda que el Perú ha sido uno de los países del entorno latinoamericano (e incluso fuera de este entorno) que ha aplicado medidas más severas a fin de combatir la pandemia que hoy asola al mundo. De manera relativamente rápida, con una cantidad no muy elevada de infectados y sin tener en ese momento ningún fallecido, el presidente Martín Vizcarra, en ejercicio de la potestad que le confiere el artículo 137º de la Constitución, emitió un Decreto Supremo declarando el estado de emergencia en el país, y, en forma sucesiva, ha prorrogado el mismo en dos ocasiones, bajo dicho marco constitucional. En forma paralela, se han desplegado medidas de carácter económico a través de diversos decretos de urgencia -norma que expide el Ejecutivo en base al numeral 19 del artículo 118º de la Constitución, pero en el caso de algunos DUs dictados en forma previa a la instalación (el 16 de marzo) del Congreso  (que había sido disuelto en septiembre), serían “Decretos de Urgencia del interregno parlamentario” -art. 134 de la Constitución- que tienen un ámbito más amplio que el económico y financiero. También se han dictado medidas de estímulo a las empresas, algunas facilidades a los trabajadores (que no serán suficientes para contener la crisis económica que se prevé), entre otras disposiciones.

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(Fuente: The Economist)

Los detalles de los decretos supremos sucesivos, emitidos con el absolutamente necesario propósito de frenar el contagio por el veloz Coronavirus en un país que cuenta con una de las menores cantidades de respiradores en América y una salud pública deficiente y abandonada, esto sin mencionar la falta de tests masivos (que es la clave para la detección oportuna de un virus que mina la salud en dramática escalada temporal), han ido variando con los días: al confinamiento estricto inicialmente decretado se agregó un toque de queda (“inmovilización social obligatoria”) que se endureció con los días y según regiones, una separación por género (para las salidas con el fin de realizar compras de primera necesidad) que falló en su aplicación y que fue dejada sin efecto posteriormente, una prohibición de circular con vehículos que se aplicó con posterioridad a la declaratoria del Estado de emergencia y que se mantiene. Se trata, sin duda, de una situación dinámica que obliga ir variando las medidas un poco sobre la marcha, pero no olvidemos que un Estado de emergencia no supone la supresión del estado de Derecho, y que, en palabras del profesor Luis Castillo Córdova, en un régimen de excepción “los derechos fundamentales no se suspenden, ni se restringen”,

No hay duda, tampoco, de que el Gobierno necesita valerse de una herramienta como el Derecho administrativo sancionador para efectivizar, con “consecuencias administrativas a título de sanción” (art. 248 de la Ley 27444-TUO D.S. 004-2019-JUS, en adelante, LPAG), las medidas tomadas, más aun tomando en cuenta la delicada situación en la que nos encontramos. Así, recién a casi un mes del inicio del Estado de emergencia y del consecuente confinamiento, se dicta un Decreto Legislativo (el 1458), denominado: “Decreto Legislativo para sancionar el incumplimiento de las disposiciones emitidas durante la emergencia sanitaria a nivel nacional y demás normas emitidas para proteger la vida y la salud de la población por el contagio del COVID-19”

Tras un análisis de la norma, creo importante realizar algunos comentarios:

  1. Principio de legalidad e instrumento normativo correspondiente: Algunos medios de comunicación (que sin duda requieren reforzar su capacitación en aspectos jurídicos básicos), refirieron que se iba a aprobar un Decreto Supremo para establecer todo este régimen de sanciones. La opinión pública celebró con alegría reglamentarista esta posibilidad (“ahorita te cae tu multa”), pero uno de los principios más importantes para el ejercicio de la potestad sancionadora (el medular principio de legalidad, consagrado por el artículo 248º de la LPAG), se estaría quebrantando, de manera obvia, de aprobarse un Decreto Supremo (con rango reglamentario en nuestro ordenamiento jurídico). Como era de esperarse, se aprobó y publicó en El Peruano un Decreto Legislativo (norma con rango de ley) en base a la Ley 31011, ley autoritativa emitida por el Congreso de la República, delegando en el Ejecutivo la facultad de legislar en diversas materias por 45 días calendario.
  2. Atribución de la potestad sancionadora a la Policía Nacional del Perú (PNP): La norma, en coherencia con el numeral 1 del artículo 248º de la LPAG, atribuye la potestad sancionadora a la Policía Nacional del Perú, órgano de línea del Ministerio del Interior (MININTER) y, sobre la base de ello, tendrá la atribución de aplicar las multas administrativas por las infracciones cometidas en este ámbito.
  3. De las infracciones tipificadas por la norma: La norma tipifica 11 infracciones administrativas. De momento, y sin perjuicio de los cuestionamientos de otras infracciones que desde ya se están realizando (hay mucha preocupación con el tema de las mascotas), llama la atención la primera: “desarrollar actividades económicas no consideradas de prestación y acceso esencial previstas en el artículo 4º del Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM“. Consideramos que hay una falencia en esta tipificación, porque sí se pueden desarrollar actividades económicas no esenciales, siempre y cuando estas puedan realizarse vía “trabajo remoto”. El término “desarrollar” abarca estas actividades, ya que no distingue entre actividades físicas y actividades que se pueden desarrollar y de hecho se vienen desarrollando con carácter telemático. El comentario no es baladí, a pesar de que esto sea una obviedad. Ello porque, como bien apunta la emblemática STC recaída en el Exp. 00020-2015-PI/TC (sobre la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República)“se vulnera el subprincipio de taxatividad o tipicidad cuando, pese a que la infracción o delito está prevista en una norma con rango de ley, la descripción de la conducta punible no cumple con estándares mínimos de precisión” (fundamento 41).
  4. Remisión normativa a un Decreto Supremo: La primera disposición complementaria y final del Decreto Legislativo bajo comentario da un plazo de 5 días hábiles al MININTER para aprobar, vía Decreto Supremo, el Reglamento de esta norma, que debe contener: El monto de las multas (en efecto, este Decreto Legislativo no precisa este monto y simplemente establece un rango -de 2% a 10% de la UIT); el procedimiento administrativo sancionador; los respectivos mecanismos de ejecución coactiva, entre otros. La pregunta que surge en un primer momento es: ¿es esto coherente con los principios y naturaleza del procedimiento administrativo sancionador? ¿Es constitucional?. Aquí, conviene tener en cuenta lo establecido por el art. 248 numeral 4 de la LPAG., según el cual: “(…) las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones”. Sin embargo, el numeral 1 del mismo artículo, en relación con el principio de legalidad, indica que: “Solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado”. ¿El contenido del principio de tipicidad en nuestro ordenamiento jurídico abarca la fijación de la consecuencia administrativa o solamente la graduación de las sanciones?. ¿Es lo mismo fijar un monto que graduar? En simple: ¿se puede prever “la consecuencia administrativa a título de sanción” por vía reglamentaria? ¿Prevalece el art. 248 num. 1 de la LPAG o el numeral 4?). Creería que sí, que se aplica el numeral 1, que la previsión de sanciones atañe más al principio de legalidad que al de tipicidad y que, aún en el caso de aplicarse el numeral 4, debemos recordar que el TC, en la Sentencia citada en el punto anterior, señala con respecto a este dispositivo que: “Nada de ello puede interpretarse de manera tal que se permita la desnaturalización de los principios de legalidad y tipicidad o taxatividad” (fundamento 44).
  5. Derechos fundamentales y “prohibición de realizar trámites civiles” de no realizar el pago: Con cargo a profundizar sobre esto más adelante, preliminarmente debemos decir que la segunda disposición complementaria y final de la norma establece una suerte de “muerte civil” de no abonarse las multas “dentro del plazo que se establece en la presente norma” (la realidad es que no lo establece). Así, según la norma si no pagas la multa no puedes suscribir contratos, ni realizar trámites bancarios, ni realizar viajes al exterior (obviamente después de finalizada la cuarentena y abiertas las fronteras… habrá que ver si compagina el timing con el plazo que -no- establece la norma y habrá que preguntarse si esto es un “trámite civil”). Estas son prohibiciones como consecuencia de un impago (que nos cuesta ubicar dentro del Capítulo IX del Título II de la LPAG), y no precisamente sanciones. Aquí, el análisis sobre si esto vulnera los derechos fundamentales será importante.

Creo que, a un mes de decretado el Estado de emergencia, era imprescindible reforzar el cumplimiento de las medidas tomadas a través de la técnica que ofrece el Derecho administrativo sancionador. No obstante ello, es importante ser prudentes, evitar la aceptación acrítica de las normas emitidas y la emoción reglamentarista y de “mano dura”, porque hay reflexiones pertinentes y matizaciones necesarias, incluso en momentos de emergencia como el presente. Es importante que los procedimientos administrativos sancionadores deban generarse con rigor jurídico:  i) porque se debe hacer correctamente, de acuerdo al ordenamiento jurídico, y concretamente de acuerdo con la Constitución y la normativa de procedimiento administrativo general que a ella se engarza; ii) porque conviene, ya que cuanto peor esté hecha la norma sancionatoria mejor para el infractor, porque aprovecha el resquicio dejado; iii) porque generas injusticia con quienes hacen las cosas bien. La democracia (así como la salud) es un cristal muy fino, sometido a un especial estrés durante estos tiempos. Cuidémosla, así como nos cuidamos del virus.

 

 

 

 

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